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深化国有企业改革的主攻方向
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发布时间:2017-03-17 10:03    文章来源:经济参考报    作者:戚聿东         【字体:

在改革驶入“深水区”、进入“持久攻坚战”阶段,国有企业的突出问题主要体现为以下几个方面:国有经济规模偏大,涉足面偏广,企业泛行政化,国有独资公司居多,公司治理不尽规范,高管腐败仍存,行政垄断较为严重,内部管理制度僵化。

全面深化改革的战略布局下,按照改革的问题导向,解决上述问题无疑构成了下一步国有企业改革的主线。

近40年来,国企改革取得了巨大进展,成效显著,在中国经济崛起中功不可没。然而,当改革驶入“深水区”、进入“持久攻坚战”阶段,国有企业仍然存在诸多突出问题,如国有经济规模偏大,涉足面偏广,企业泛行政化,国有独资公司居多,公司治理不尽规范,高管腐败仍存,行政垄断较为严重,内部管理制度僵化。在全面深化改革的战略布局下,按照改革的问题导向,解决上述问题无疑构成了下一步国有企业改革的主线。

收缩国有经济总体规模和产业布局

到2016年底,全国国有企业资产总额131.7万亿元,所有者权益合计44.7万亿元,2016年国有企业实现营业总收入45.9万亿元,实现利润总额2.3万亿元。从产业结构上看,国有企业不仅完全主导了传统自然垄断行业、基础设施、城市公用事业,而且遍及农业、工业、服务业的各个具体行业。从主营业务看,70%多的国有企业属于竞争性行业(商业类),真正分布于基础性行业(公益类)的国有企业不足30%。就工业而言,国有企业遍及工业类全部行业。国有企业产业结构显然过于宽泛。

在经济新常态下,国有企业营业收入和利润增长率不断下降,这正是强化国有经济战略性退出一般性产业的契机。既然国有企业分为公益类和商业类两大类,国有企业应该专注于公益类,商业类中的大部分国有企业,除了特殊功能类、战略类、新兴产业类等行业领域保持国有资本外,其他大部分行业的国有资本都应该按照重要性原则有秩序地收缩乃至退出。

国有企业不仅遍布国民经济各行各业,而且遍布大中小微各种规模。根据2013年的统计资料,全部国有企业数量中,大型企业占5.8%,中型企业占18.1%,小微企业占76%,有悖国有资本“抓大放小”原则。因此,国有企业应该专注于大中型企业,小微企业实在没有必要实行国有制,应该逐步收缩甚至退出。

国有企业“去行政化”势在必行

国有企业按照政府序列的行政级别,分为中央企业、省属企业、市属企业和县属企业四级,所有国有企业都被赋予相应的行政级别,从正部级一直到副处级。国有企业泛行政化,引发了多种与市场经济不相容的现象。国有企业家可以“商而优则仕”,政府官员也可以“仕而优则商”,很多情况下,国有企业成为政府官员晋升过程中的“中转站”,或即将退休政府官员的理想 “归宿点”。

国有企业泛行政化,使得企业间“高管对调”现象成为常态。在正常的市场经济中,竞争企业高管之间是不可能“对调”或“互换”的,但在我国国有企业体系中,这种“对调”现象却十分常见。当企业间激烈竞争之时,上级部门可能突然将双方或多方之间的高管进行“对调”。在反垄断法中,这种“对调”无异于深度“人事合谋”,但在行政化的国有企业中,国有企业家服从行政命令。

国有企业泛行政化,必然造成资源配置的行政化。国有企业在土地占有、财政投资与补贴、贷款、资源占有、公司上市、利润分配等方面都享有政策“偏饭”,使得国有企业与非国有企业之间身份不平等、实力不相称、竞争不公平、绩效不可比。既然公有制经济与非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础,按照两个“毫不动摇”的要求和“权利平等、机会平等、规则平等”的原则,加速国有企业“去行政化”改革应该成为深化国有企业改革的前提。

其实,早在1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中,就已明确提出深化国有企业人事制度改革,“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。因此迫切需要按照“国有企业本位论”要求,尽快重启“去行政化”进程。

整体改制实现母公司层面混合所有制

鉴于国有企业母公司基本上为国有独资公司,有必要重塑国有企业的产权模式,按照国际经验和绩效导向,在国有企业母公司层面实现投资主体多元化,建立混合所有制。

我国正在进行的混合所有制试点,基本上都是在某个子公司或某块业务进行,没有触及到母公司层面。这是时下混合所有制改革的一大软肋。因此,混合所有制改革一定要着眼于国有企业母公司而非子公司层面、着眼于主营业务而非辅业副业、着眼于垄断环节而非竞争环节,为整体改制和整体上市打下坚实的产权基础。通过混合所有制改革,将现有母公司(集团公司)的国有独资公司先改制为国家绝对控股公司(国家持股50%以上),再逐步改制为国家相对控股公司。

关于资本控股不断放大的杠杆作用,列宁曾转引德国经济学家汉斯·吉德翁·海曼的观点指出:“拥有不太多的资本,就可以统治巨大的生产部门。事实上,拥有50%的资本,往往就能控制整个股份公司。所以,一个领导人只要拥有100万的资本,就能控制各孙女公司的800万资本。如果这样‘交织’下去,那么拥有100万资本就能控制1600万、3200万以至更多的资本了。”因此,国有相对控股公司作为混合所有制的必然要求和结果,是社会主义基本经济制度的重要实现形式,不意味着国有制性质的改变,仅仅是国有制实现形式的转变,而且这种转变有助于增强国有经济活力、控制力、影响力,实现国有资本“四两拨千斤”的杠杆作用。

规范国有公司治理释放“治理红利”

国有独资公司的单一产权关系,导致了政府主导的、行政化色彩严重的单边治理机制。国有企业领导人更多地是对上级政府负责,而不是对市场和企业负责,导致企业行为更多带有“官商”特征。即便是国有控股的上市公司,也存在公司股东大会的股东数量和构成几乎与董事会高度重合、上市公司董事会与其母公司的董事会人员高度重合的不规范现象。

需要深入贯彻公司法,注重完善国有企业领导人选聘机制,政府也需要按照法定程序行使委托者的职权,不可越过股东大会、董事会、监事会等直接任命国有企业领导人。上级党委只能直接任命公司的党委书记,至于党委书记作为高管能否当选董事、进而兼任董事长,应该完全按照法定程序进行,上级党委应该充分尊重公司股东大会和董事会的合法选择。

鉴于现实中的股东大会往往“程序重于内容”和“形式重于实质”,因此需要特别加强董事会对选聘职业经理人及其薪酬事项的决定性作用,使董事会成为公司与政府的有效“隔离带”。2005年以后,国资委进行了国有独资公司董事会试点建设,即从母公司层面建立董事会,迄今已有87家央企母公司实现了董事会制度,外部董事占多数且有外部董事担任董事长。国有独资公司建立董事会制度是中国特色公司治理结构的体现,有利于控制“内部人控制”现象。监督层面,1998年以来的国有企业稽察特派员制度目前已经演变为国有大型企业监事会制度(即外派监事会),外派监事会1998年设立初衷为过渡性制度安排,而且人数上“只做减法不做加法”,但现在似乎已经常态化了。因此,需要按照现代公司治理结构的规范性要求,需要将外派监事会转设为公司内部监事会。

现阶段,国有企业高管腐败现象仍存,从深层次上反映了国有企业的治理问题。因此有必要加快推进国有企业混合所有制改革,重点引进实力相当的外资企业、民营企业参与国有企业“混改”,有助于建立多元化民主化的公司治理结构和机制,释放“治理红利”。

实现垄断行业竞争化改造

传统自然垄断行业是国有企业存在的集中领域。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,自然垄断行业根据不同行业的特点实行网运分开,放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化,进一步破除各种形式的行政垄断。因此,深化国有企业改革,有必要把垄断行业改革作为“主战场”。

垄断行业国有企业改革的首要任务在于打破垄断、引入竞争,即对垄断行业进行竞争化改造。推进垄断行业竞争化改造,首先尽可能实行“网运分开”,将自然垄断企业中的竞争性业务剥离出去,不断扩大市场竞争的产业范围和容量。与此同时,积极探索多家综合运营商的有效竞争模式,为技术进步趋势下企业的产业重组和价值链再造留下余地和空间。对于主管部门、行业协会和地方政府或明或暗的各式行政垄断行为,可运用反垄断法和竞争审查制度加以约束。

深化内部制度改革彻底实现“四能”

长期以来,国有企业呈现“刚性化”状态,表现为企业只生不死,员工只进不出,高管只上不下,收入只增不减。从深化国有企业改革的任务出发,必须实现国有企业从“刚性化”向“柔性化”转变,实现“企业能生能死,高管能上能下,员工能进能出,收入能高能低”的“四能”状态。

竞争性行业中的国有企业,特别是微型和小型国有企业,国有资本没必要滞留,各级政府应该按照“只做减法不做加法”的原则,逐步有秩序地退出。长期亏损、资不抵债、依靠财政补贴和银行贷款的企业,需要按照破产法进行清算和退出。当然,对职工安置,需要一个妥善的“托底”的社会政策。管理层级过多的国有企业,也应该成为战略性退出的重点。

在高级管理者层面,应该按照十八届三中全会《决定》文件提出的“建立职业经理人制度”的要求,逐年增加市场化选聘比例。竞聘上岗要体现公开、平等、竞争、择优的原则,实现高管“能上能下”的动态柔性机制。在总结企业高管副职公开招聘经验的基础上,实行企业高管一把手公开招聘,要特别注意招聘优秀的外国企业高管和民营企业高管,形成中央企业“董监高”队伍的职业化和多源化。

应该打破员工就业的“终身制”,建立择优录取的选人机制,通过公开招聘等形式,向企业内外的人员公开宣布岗位空缺、报名条件和招聘计划,提供公平竞争的机会,择优录用合格的人员,杜绝量身定制的“萝卜招聘”。基于绩效考评结果,冗员、不胜任者要淘汰。按照劳动合同法将劳动用工制度改革向前推进,建立真正适应市场竞争要求的劳动合同制。

需要建立“能多能少”的薪酬决定机制。薪酬模式设计要市场化,薪酬设计不能再沿用薪酬等级套用行政级别的模式,而是应与具体的工作岗位价值大小及任职者的绩效相联系,而且薪酬水平要和市场接轨。薪酬要与绩效挂钩,在薪酬结构中,绩效薪酬要占有较大的比重。总之,深化国企收入分配制度改革,有助于为逐步形成中共十八届三中全会提出的“两头小中间大”的“橄榄型分配格局”做出贡献。

(作者为首都经济贸易大学校长助理、中国产业经济研究院院长)

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